《国家质量监督检验检疫总局关于印发糕点等7类食品生产许可证审查细则的通知》附件2《糕点生产许可证审查细则》规定，申证单元为1个，即糕点（烘烤类糕点、油炸类糕点、蒸煮类糕点、熟粉类糕点、月饼）。在生产许可证上应当注明获证产品名称即糕点（烘烤类糕点、油炸类糕点、蒸煮类糕点、熟粉类糕点、月饼）。糕点生产许可证有效期为3年，其产品类别编号为：2401。《食品生产许可审查通则》第十三条规定，食品生产许可申请书申请人所申请生产许可的食品类别应当在营业执照载明的经营范围内，申证产品的类别编号、类别名称及品种明细应当按照食品生产许可分类目录填写。《食品生产许可管理办法》第三十二条规定，食品生产许可证有效期内，现有工艺设备布局和工艺流程、主要生产设备设施、食品类别等事项发生变化，需要变更食品生产许可证载明的许可事项的，食品生产者应当在变化后10个工作日内向原发证的食品药品监督管理部门提出变更申请。

根据上述规定，国家对申请食品生产许可证的食品的分类，申证单元为大的种类，申证单元项下食品品种明细具体针对实际生产产品，食品生产许可申请书申请人所申请生产许可产品的类别编号、类别名称及品种明细均应填写。熟粉类糕点与烘烤类糕点的工艺设备布局和工艺流程、主要生产设备设施等均有不同，如不进行严格监管，将存在一定安全隐患。

南昌如斋堂食品有限公司、南昌市青山湖区市场和质量监督管理局质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)再审审查与审判监督行政裁定书

江西省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）赣行申316号

当事人信息

再审申请人（一审原告、二审上诉人）南昌如斋堂食品有限公司，住所地南昌市青山湖区昌东工业区东华大道438号。

法定代表人舒金元，该公司负责人。

委托代理人卢地福，江西俊嘉律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）南昌市青山湖区市场和质量监督管理局，住所地南昌市青山湖区解放东路1888号立生国际大酒店南侧四楼。

法定代表人邹昌海，该局局长。

委托代理人余鹏，该局工作人员。

委托代理人刘新斌，江西阳中阳律师事务所律师。

再审理由

再审申请人南昌如斋堂食品有限公司因诉南昌市青山湖区市场和质量监督管理局食品安全行政强制一案，不服南昌铁路运输法院（2017）赣7101行初192号行政判决及南昌铁路运输中级法院（2018）赣71行终153号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

一审回顾

一审认定，南昌如斋堂食品有限公司（以下简称如斋堂公司）于2015年3月5日取得《全国工业产品生产许可证》，该证载明“南昌如斋堂食品有限公司：经审查，下列产品符合食品许可证发证条件，特发此证。产品名称：糕点（熟粉类糕点），证书编号QS360024010412，有效期至2018年3月4日”。南昌市青山湖区市场和质量监督管理局（以下简称青山湖市监局）于2017年9月18日在监督检查过程中，发现如斋堂公司生产制作大量酥饼，抽样酥饼的生产日期标注为2017年9月22日。青山湖市监局在上述监督检查过程中进行了案件登记、现场检查、立案审批、行政强制审批、现场抽样、询问、强制查封，并制作相关笔录和完成《青山湖区市场和质量监督管理行政执法文书实施行政强制措施决定书》等执法文书送达工作。实际查封日期自2017年9月18日至2017年10月17日。一审另查明，针对食品生产，国家将申请办理食品生产许可的申证单元分为28类，糕点类为其中一类。糕点类项下细分烘烤类糕点；油炸类糕点；蒸煮类糕点；熟粉类糕点。申证单元为1个，即糕点（烘烤类糕点、油炸类糕点、蒸煮类糕点、熟粉类糕点、月饼）。

一审认为，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国食品安全法》的规定，从事食品生产活动应当依法取得食品生产许可。《中华人民共和国行政强制法》第三条的规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。本案争议出现于青山湖市监局对如斋堂公司食品安全管理行政强制查封执法中，对争议焦点评析如下：

一、青山湖市监局认定如斋堂公司生产的烘烤类糕点酥饼超出食品生产许可证范围，属未取得食品生产许可证生产食品的事实是否准确。国家食品药品监督管理总局《食品生产许可审查通则》第十三条的规定，食品生产许可申请书申请人所申请生产许可的食品类别应当在营业执照载明的经营范围内，申证产品的类别编号、类别名称及品种明细应当按照食品生产许可分类目录填写。国家食品药品监督管理总局《食品生产许可管理办法》第三十二条规定，食品生产许可证有效期内，现有工艺设备布局和工艺流程、主要生产设备设施、食品类别等事项发生变化，需要变更食品生产许可证载明的许可事项的，食品生产者应当在变化后10个工作日内向原发证的食品药品监督管理部门提出变更申请。根据上述规定，国家对申请食品生产许可证的食品的分类，申证单元为大的种类，申证单元项下食品品种明细具体针对实际生产产品。本案中，因如斋堂公司申请糕点（熟粉类）食品生产许可，2014年4月20日，江西省食品药品监督管理局决定受理，该受理决定书载明申请事项糕点（熟粉类）与如斋堂公司营业执照载明的经营范围事项糕点（熟粉类）以及如斋堂公司生产许可证载明许可生产事项糕点（熟粉类）一致，故如斋堂公司取得糕点（熟粉类）生产许可。如斋堂公司从生产糕点（熟粉类）转而生产糕点（烘烤类）酥饼，属糕点申证单元项下食品品种明细的变更，故青山湖市监局认定如斋堂公司生产酥饼超出食品生产许可证范围，属未取得食品生产许可证生产食品的事实有法律依据。

二、青山湖市监局实施查封程序是否合法。依照《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条的规定，青山湖市监局在食品安全监督管理检查中发现不符合食品安全标准或者存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品及相关产品，有查封、扣押的职权。本案中，如斋堂公司生产未经食品安全许可的食品，青山湖市监局依法履行《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定的行政强制措施执行程序，对如斋堂公司成品库存放的酥饼及生产酥饼的设备实施强制查封30日，已于2017年10月17日解除查封，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回南昌如斋堂食品有限公司的诉讼请求。

如斋堂公司不服，向南昌铁路运输中级法院提起上诉。二审法院查明的事实与一审一致。

二审回顾

二审认为，关于如斋堂公司提出生产酥饼未超出食品生产许可证范围的意见。经查，2017年9月18日，青山湖市监局对如斋堂公司进行现场检查，在该公司发现生产制作的大量烘烤类酥饼，与其获准生产的熟粉类糕点完全不同，生产日期为2017年9月22日。青山湖市监局执法人员对上述烘烤酥饼进行了现场查封，于当日向如斋堂公司下发了行政强制措施决定书，并对其涉嫌存在未取得食品生产许可证生产食品的行为予以立案。上述事实有案件登记表、现场检查、立案审批、行政强制审批、现场抽样、询问笔录，强制查封记录、《青山湖区市场和质量监督管理行政执法文书实施行政强制措施决定书》执法文书及送达记录等证据证实。根据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可”的规定，食品生产必须取得许可。《国家质量监督检验检疫总局关于<糕点生产许可证审查细则>》规定熟粉类糕点和烘烤类糕点属于不同类的糕点。如斋堂公司于2015年3月5日取得熟粉类糕点生产许可，证书编号QS360024010412，该生产许可证载明许可生产事项是熟粉类糕点。如斋堂公司从生产熟粉类糕点转而生产烘烤类酥饼，属糕点申证单元项下食品品种明细的变更，必须申请变更生产许可，但其并未办理申请变更，故如斋堂公司生产烘烤类酥饼超出食品生产许可证范围，属未取得食品生产许可证生产食品，应当受到处罚。青山湖市监局依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定的行政强制措施执行程序，对如斋堂公司成品库存放的酥饼及生产酥饼的设备实施强制查封30日，已于2017年10月17日解除查封，程序合法，并无不当。青山湖市监局行政强制措施事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决认定的事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

企业方再审申请理由

如斋堂公司申请再审称：（一）原判认定事实的证据不确实、不充分，未经质证或者系伪造。1.《食品生产许可管理办法》第四条规定，食品生产许可实行一企一证原则，即同一个食品生产者从事食品生产活动，应当取得一个食品生产许可证。青山湖市监局无法提供如斋堂公司未取得食品生产许可证的证据。只有产品才是发证的依据，却与生产工艺相混淆。2.《食品生产许可管理办法》第十一条规定，申请食品生产许可，应当按照以下食品类别提出：粮食加工品，食用油、油脂及其制品，调味品，肉制品，乳制品，饮料，方便食品，饼干，罐头，冷冻饮品，速冻食品；薯类和膨化食品，糖果制品，茶叶及品，糕点，豆制品，蜂产品，保健食品，特殊医学用途配方食品，相关制品，酒类，蔬菜制品，水果制品，炒货食品及坚果制品，豆制品，可可及焙烤咖啡产品，食糖，水产制品，淀粉及淀粉制婴幼儿配方食品，特殊膳食食品，其他食品等。第二十八条规定，食品生产许可证应当载明的是食品类别。所谓的烘烤类、蒸煮类、熟粉类都是生产工艺，生产工艺作为食品生产许可证项目如糕点后的释义不是必要项。食品许可证正是只有糕点产品而没有什么熟粉类、烘烤类。食品生产分类的专家才会赋予糕点2401的符号标志，食品生产许可证包括糕点都是以QS证号来检验其合法性。3.2016年3月如斋堂公司因濒临破产只有与他人合作，生产的产品也是在许可证糕点范围内如酥饼。在江西省同类糕点增项没有须取得证的事实。质量监督员二年内先后三次到厂，无任何口头书面告知须取得证才能生产其它糕点产品。（二）原判适用法律、法规错误。青山湖市监局的强制措施决定书是根据《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国食品安全法》对未取得食品生产许可证生产食品实施查封扣押强制措施。但如斋堂公司是早已办证并在青山湖区生产了七年的合法企业。没有任何法律说生产同类产品（糕点）违法，即使是超范围生产，对于一个有证的合法企业来说也不存在违法到要强制查封扣押的程度，也可以根据《食品生产许可管理办法》第五十四条的规定予以责令改正、给予警告，拒不改正的，予以罚款的处罚。

监管方再审答复意见

青山湖市监局提出意见称：（一）青山湖市监局对于如斋堂公司的查封属于行政强制措施，符合法律规定。1.如斋堂公司存在未取得食品生产许可证而生产食品的违法嫌疑。如斋堂公司的《全国工业产品生产许可证》许可生产的产品仅为“糕点（熟粉类糕点）”，但青山湖市监局在监督检查过程中，发现如斋堂公司生产了大量属于烘烤类糕点的酥饼，烘烤类糕点的生产设备、原辅材料、生产工艺、食品安全风险等与如斋堂公司获准生产的熟粉类糕点完全不同，亦与其申请许可证时提交的资料不符。如斋堂公司超许可范围生产食品存在食品安全风险，行政执法人员现场认定其涉嫌未取得食品生产许可证生产食品符合法律规定。如斋堂公司还存在标注虚假生产日期等违法行为。青山湖市监局于2017年9月18日对如斋堂公司的生产场所现场监督检查过程中，发现部分抽样酥饼的生产日期竟标注为2017年9月22日，该标注虚假生产日期的行为属于严重违法行为，应当依法查处。2.查封符合法律规定的程序。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条之规定，青山湖市监局履行食品安全监督管理职责，有权采取查封、扣押等行政强制措施。查封履行了法律规定的行政执法程序，且仅针对其超许可范围生产的产成品及其生产设备，并不涉及其已获得许可、合法正常生产的产品及其生产设备，也不影响如斋堂公司继续合法生产。青山湖市监局对如斋堂公司标注虚假生产日期的违法行为与其未取得食品生产许可证生产食品的违法嫌疑合并采取行政强制措施并无不当。在查封期满后，青山湖市监局已经解除了对如斋堂公司的查封措施，如斋堂公司的诉讼已无必要。（二）原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，应予维持。青山湖市监局对如斋堂公司的查封只是一种临时的行政强制措施，属于行政执法的程序行为，不属于行政处罚，故本案的处理应当着重于行政强制措施程序的合法性审查，而不应拘泥于如斋堂公司超许可范围生产食品是否构成违法等实体性问题。食品安全大于天，监管职责重于泰山，青山湖市监局担负着全区食品安全监管的重任，需要全社会的支持与配合。

再审裁判要旨

本院认为，《国家质量监督检验检疫总局关于印发糕点等7类食品生产许可证审查细则的通知》附件2《糕点生产许可证审查细则》规定，申证单元为1个，即糕点（烘烤类糕点、油炸类糕点、蒸煮类糕点、熟粉类糕点、月饼）。在生产许可证上应当注明获证产品名称即糕点（烘烤类糕点、油炸类糕点、蒸煮类糕点、熟粉类糕点、月饼）。糕点生产许可证有效期为3年，其产品类别编号为：2401。《食品生产许可审查通则》第十三条规定，食品生产许可申请书申请人所申请生产许可的食品类别应当在营业执照载明的经营范围内，申证产品的类别编号、类别名称及品种明细应当按照食品生产许可分类目录填写。《食品生产许可管理办法》第三十二条规定，食品生产许可证有效期内，现有工艺设备布局和工艺流程、主要生产设备设施、食品类别等事项发生变化，需要变更食品生产许可证载明的许可事项的，食品生产者应当在变化后10个工作日内向原发证的食品药品监督管理部门提出变更申请。根据上述规定，国家对申请食品生产许可证的食品的分类，申证单元为大的种类，申证单元项下食品品种明细具体针对实际生产产品，食品生产许可申请书申请人所申请生产许可产品的类别编号、类别名称及品种明细均应填写。熟粉类糕点与烘烤类糕点的工艺设备布局和工艺流程、主要生产设备设施等均有不同，如不进行严格监管，将存在一定安全隐患。如斋堂公司于2015年3月5日取得《全国工业产品生产许可证》，证书编号QS360024010412，该许可证载明许可生产事项是糕点（熟粉类糕点）。如斋堂公司生产烘烤类酥饼，属糕点申证单元项下食品品种明细的变更，必须申请变更生产许可，但其并未办理申请变更，故如斋堂公司生产烘烤类酥饼超出食品生产许可证范围，属未取得食品生产许可证生产食品。同时如斋堂公司还存在将生产的烘烤类酥饼标注虚假生产日期的违法行为。《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条的规定，县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权采取查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品及查封违法从事生产经营活动的场所等措施对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查。据此，青山湖市监局依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定的行政强制措施执行程序，对如斋堂公司成品库存放的酥饼及生产酥饼的设备实施强制查封符合法律规定。如斋堂公司提出食品生产许可证不区分熟粉类糕点与烘烤类糕点等主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。原判驳回如斋堂公司的诉讼请求并无不当。

综上，如斋堂公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人南昌如斋堂食品有限公司的再审申请。